Em busca de alternativas para o déficit habitacional brasileiro

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 Mariana Dias Simpson:

É possível alcançar escala e respeitar processos de construção de moradias? Na Tailândia, país com 67 milhões de habitantes no Sudeste Asiático, métodos avançados de autoconstrução de moradias vêm conseguindo alcançar uma escala que muitos acreditam ser possível apenas por grandes empreiteiras.

O programa Baan Mankong (Habitação Segura), do governo federal, pretende ser “um processo de desenvolvimento de habitação impulsionado pela comunidade, onde o morador é o principal ator, o principal responsável pela solução de problemas e o principal mecanismo de construção” (Codi, 2011a). A iniciativa canaliza fundos do governo sob a forma de subsídios para infraestrutura e crédito para a construção de unidades habitacionais, repassados diretamente para as comunidades de baixa renda organizadas em cooperativas. Todas as comunidades estão articuladas em redes e mantêm contato entre si por meio de reuniões e visitas de intercâmbio.

Empoderamento

O Baan Mankong baseia-se na capacidade de as pessoas gerirem suas necessidades coletivamente e no que as comunidades informais já desenvolveram (Boonyabancha, 2005). Com o apoio do governo e de uma forte rede comunitária de caráter nacional, as famílias controlam os recursos, contribuem com parte da verba, negociam soluções, planejam e gerenciam a construção de infraestrutura e de suas casas. Trata-se de um método bem-sucedido e avançado de “autoconstrução”.1 O Baan Mankong promove “muito mais do que melhorias físicas”, ele estimula mudanças profundas na estrutura social e nas relações dos moradores de favelas com autoridades e outros atores da cidade (Boonyabancha, 2005).

O programa é executado pelo Instituto de Desenvolvimento de Organizações Comunitárias (Codi, na sigla em inglês), que iniciou sua atuação com um aporte inicial de US$ 85 milhões. Entre 2003 e 2008, o instituto investiu US$ 65 milhões em subsídios para infraestrutura e outros US$ 66 milhões em empréstimos de fundos rotativos para compra de terra e construção de habitação (UN-Habitat, 2009). Esse valor foi suficiente para financiar 858 projetos em 1.546 comunidades de 277 cidades, nas 76 províncias da Tailândia, construindo um total de 90.813 unidades habitacionais (Codi, 2011b). Ou seja, é um investimento público de US$ 1.440 por família.

Por funcionar como um facilitador, e não como um órgão de entrega de unidades habitacionais prontas, como no caso do Minha Casa Minha Vida, o programa é capaz de lidar com a complexidade e a variabilidade das necessidades habitacionais de cada família e localidade. “O projeto é definido pelas pessoas, não por arquitetos que nunca viveram no local. E se há moradoras, mulheres, envolvidas na definição do projeto, é porque estamos fazendo direito” (Boonyabancha, 2005, p.26).

O Codi fornece suporte técnico por meio de “arquitetos comunitários”, que apresentam soluções variadas de design e infraestrutura para que as famílias decidam coletivamente o que melhor atende a suas necessidades e recursos. Por exemplo, uma família com idosos construirá uma casa com apenas um pavimento, enquanto uma numerosa fará mais quartos e uma que possui um negócio em casa pode optar por transformar seu primeiro pavimento em uma loja ou uma pequena empresa.

Para Somsook Boonyabancha (2005, p.27), diretora do Codi por dez anos e agora diretora da Aliança Asiática pelo Direito à Moradia,2 a principal mudança de paradigma do Baan Mankong está no fato de o programa ser ativamente demandado pelas comunidades, em vez de ofertado pelo governo. Ainda que as iniciativas brasileiras também respondam a anos de luta e reivindicações, a diferença entre os dois casos é tangível e pragmática.

No Rio de Janeiro, projetos e localidades para a construção de moradia ou para urbanização de favelas são escolhidos “de cima para baixo”. Quase sempre moradores de favelas são apenas informados pela imprensa de que tiveram a “sorte” de ser incluídos no próximo programa governamental.

Presenciei em diversas ocasiões lideranças comunitárias especulando sobre as razões pelas quais suas comunidades eram objeto do PAC/Favelas. Um exemplo recente foi o Morar Carioca, programa que nem chegou a sair do papel. As comunidades seriam priorizadas “por ordem de aparição”: as que mais impactariam a realização das Olimpíadas de 2016 seriam urbanizadas primeiro. Ou seja, as decisões vêm “de cima” e estão desconectadas das demandas das pessoas que vivem “em baixo”. Da concepção à construção, a participação real dos moradores (no Brasil tecnicamente chamados de “beneficiários”) é praticamente inexistente.

Na Tailândia, as comunidades precisam se inscrever (“aplicar”) no programa Baan Mankong coletivamente e comprovar que estão suficientemente organizadas para conduzir as intervenções, negociadas diretamente com a comunidade. Tal comprovação é feita por meio da realização de poupanças coletivas, descritas a seguir.

Com esse mecanismo, os moradores sentem que são os principais agentes de mudança, o que reforça laços comunitários, o sentimento de pertencimento e de propriedade. Embora a exigência de “organização comunitária” possa excluir muitas comunidades, seu cumprimento é estratégico para o sucesso do programa. E é importante notar que não é necessário que todo o assentamento se mobilize: o programa pode ser colocado em prática apenas entre algumas dezenas de vizinhos, inspirando os demais a fazer o mesmo. Ainda assim, o projeto precisa incluir todos os moradores envolvidos – os mais pobres e os menos pobres, proprietários e inquilinos. No caso de reconstrução total (demolição da casa preexistente e construção de nova unidade) ou realocação para um terreno próximo, a terra em geral é dividida igualmente entre as famílias participantes.

A habitação, antes informal, torna-se formal, porém, na maioria dos casos, sua propriedade é coletiva por dez anos – tempo em que o programa considera que as famílias estão mais “vulneráveis”, por terem de pagar o empréstimo e por desejarem investir em acabamentos e mobiliário novo. Boonyabancha (2005) afirma que essas condições não são “sentimentalistas”, mas estratégias criadas para responder a questões surgidas ao longo da aplicação do programa.

Poupança coletiva

Na Tailândia, o Codi investe entre US$ 750 e US$ 1.625 por família em subsídios para a instalação de infraestrutura (água e esgoto, iluminação pública, espaços públicos e/ou o que mais as comunidades considerarem necessário), além de 5% do valor total para subsidiar custos administrativos da cooperativa e sua participação em redes. Para a construção ou melhorias habitacionais individuais, as famílias organizadas têm acesso a crédito subsidiado e apoio técnico para a produção de habitação.

Tal como quando se opera com um banco, as comunidades organizadas são obrigadas a fazer um depósito de 10% do valor total da obra para garantir seu empréstimo. Os empréstimos são concedidos às cooperativas (corpo jurídico da comunidade), com uma taxa de juros de 4% ao ano – muito menor do que as taxas de mercado, mas alta o suficiente para garantir a sustentabilidade a longo prazo dos fundos rotativos do Codi. As cooperativas, por sua vez, fazem empréstimos individuais às famílias a uma taxa de juros que varia entre 5% e 7% ao ano, também com o objetivo de deixar uma margem para garantir a sustentabilidade financeira e organizacional da própria cooperativa.3 É importante notar que os empréstimos concedidos pelo governo são para o coletivo (a cooperativa), e não para indivíduos.

Um ditado comum no Codi é “sem poupança, sem casa”. Mas como as comunidades podem pagar depósitos? Os moradores fazem isso por meio da criação de “grupos de poupança”, uma prática rara na América Latina, mas comum no Sudeste Asiático e em partes da África. As comunidades pobres da Ásia têm longa tradição em criar poupanças comunitárias para investir em melhorias coletivas e para a cessão de empréstimos individuais a juros baixos, visando ao bem-estar social dos moradores.

Para Boonyabancha (2005), a administração das finanças pelas próprias comunidades quebra um paradigma comum a projetos sociais: “Alguém de fora sempre segura a carteira, enquanto as pessoas (por não terem tido a oportunidade de aprender a lidar com finanças) ficam com a mão estendida. A poupança faz a comunidade crescer. É a diferença entre fazerem para você e fazer por você mesmo. Se uma comunidade não sabe administrar recursos, estará para sempre condenada a ter seu processo de desenvolvimento determinado por terceiros”.

O Codi (2011b) estima que existam cerca de 50 mil grupos de poupança na Tailândia, somando mais de US$ 760 milhões. De fato, há comunidades que optam por participar do Baan Mankong sem pegar empréstimo, usando recursos próprios, utilizando apenas o apoio técnico do instituto e o subsídio para infraestrutura coletiva. “Mecanismos de poupança e crédito não são apenas para juntar dinheiro, são para juntar pessoas” (Burra, 2000).

Líderes comunitários concordam que a poupança não é um problema. Antes mesmo de o programa ser iniciado na comunidade, cada família já tendia a economizar entre US$ 4 e US$ 17 por mês. Quando a obra é concluída e as famílias precisam começar a pagar pelo empréstimo tomado junto à cooperativa, o valor geralmente aumenta para entre US$ 25 e US$ 50 por mês, dependendo do valor que cada família optou por tomar. Os níveis de inadimplência são baixíssimos.

Segundo um líder da comunidade Bang Pua, a obrigação de pagar o empréstimo tende a empurrar as pessoas para o mercado de trabalho: “Antes do Baan Mankong, era a mesma coisa em todas as casas. Uma pessoa trabalhava, seis ou sete estavam desempregadas. Com o projeto de desenvolvimento e a necessidade de pagar o empréstimo, as pessoas se sentiram estimuladas a conseguir um emprego, e um ajudou o outro a encontrar trabalho. As pessoas se tornaram mais ativas e muitas também aprenderam uma profissão durante as obras” (entrevista de campo, maio de 2011).

Autossuficiência e direitos

Há um mundo de semelhanças e também de diferenças entre os assentamentos informais e a maneira como a questão é tratada no Rio de Janeiro e em Bangcoc. Comunidades tailandesas contam com um nível de mobilização que as brasileiras deixaram de ter, em razão dos anos de controle político e violento que fragmentaram esses territórios. Ao mesmo tempo, o Rio de Janeiro conta com um nível de políticas públicas e de planejamento urbano para essas áreas que não existe em Bangcoc. E, claro, existem diferenças culturais, sociais, políticas e econômicas.

Talvez a diferença cultural mais óbvia entre os dois casos seja que os movimentos sociais tailandeses buscam a autossuficiência, refletindo a cultura de um país onde “é esperado que as pessoas cuidem de si mesmas” (Kitti, 2011). No Brasil, as organizações seguem a abordagem dos direitos, o que também reflete a história e a cultura locais. Nosso Estatuto das Cidades, aprovado em 2001, com a defesa do “direito à cidade” e, entre outros pontos, “o direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos”, é admirado em todo o mundo. A estratégia escolhida para a batalha por aqui não é a do “faça você mesmo”, mas a exigência do cumprimento de direitos.

Um exemplo concreto de diferença entre as duas abordagens está em debates sobre padrões construtivos: em Bangcoc, lideranças fazem lobby por regulamentos mais flexíveis para a legalização de imóveis, argumentando que as normas não são para os pobres; no Brasil, como unidades habitacionais subsidiadas são entregues prontas pelo governo, os padrões mínimos são vistos como conquistas, e a luta é para melhorá-los e certificar-se de que o Estado os cumpra.

Turner (1988) observou que as pessoas tendem a aceitar padrões inferiores e problemas construtivos quando elas têm o senso de propriedade, quando as condições de moradia são um reflexo de seu próprio suor. Isso provavelmente está refletido na rápida degradação dos conjuntos habitacionais brasileiros, nos quais, além do péssimo padrão construtivo, famílias tendem a não tomar para si a responsabilidade pela manutenção, principalmente de espaços coletivos, uma vez que não necessariamente reconhecem o “problema” como seu, pois não participaram das decisões ou da construção das unidades habitacionais, tampouco tiveram a oportunidade de construir um senso de comunidade ao longo do processo.

Levando a meta de autossuficiência adiante, a União Nacional de Organizações de Comunidades de Baixa Renda (Nulico) começou a recolher US$ 7 por família por ano com o objetivo de reduzir sua dependência de fundos do governo. Esse “Fundo de Desenvolvimento Urbano” cresceu com os anos e é hoje uma realidade que se espalha pela Ásia, já sendo capaz de financiar, independentemente, diversos projetos nos moldes do Baan Mankong.

Por outro lado, a crença de que as comunidades são capazes de resolver seus problemas por conta própria pode criar ilusões sobre o que é possível ser feito sem intervenção governamental, reforma ou ruptura, protegendo o status quo quando é este que precisa ser mudado (Marcuse, 1992).

O desafio da escala

Alcançar escala é um desafio frequentemente enfrentado por iniciativas de desenvolvimento em todo o mundo. O Codi acredita que ele pode ser vencido ao permitir que “as pessoas se tornem a escala da solução” (Boonyabancha, 2011), uma vez que o Baan Mankong atua apenas como um facilitador do desenvolvimento e trabalha com fundos rotativos. Com esse entendimento, desde que comunidades continuem interessadas em participar do programa e pagando seus empréstimos, sua escala é teoricamente ilimitada.

Na prática, porém, o principal fator limitante para o fim do déficit habitacional urbano, tanto no Brasil como na Tailândia, é o acesso à terra urbanizada. No caso do Baan Mankong, a questão se torna visível quando o Codi não pode apoiar comunidades que ocupam terra sob disputa4 – situação recorrente em Bangcoc, que pode comprometer a escala do programa.

Favela é cidade

O ponto fraco do programa asiático é não dar suficiente atenção à integração de suas comunidades com o resto da cidade. As debilidades de projetos de autoconstrução são particularmente evidentes quando se trata do acesso à terra, do planejamento de infraestrutura e da prestação de serviços públicos que são fornecidos apenas no nível municipal, e não no de projeto a projeto (Marcuse, 1992, p.15). Vemos, portanto, que uma abordagem posta em prática somente pela comunidade não é capaz de oferecer uma solução completa. “Autonomia significa autogestão interdependente, não autossuficiência independente” (Turner, 1988, p.15).

No entanto, dadas as políticas urbanas progressistas já colocadas em prática no Rio, como o Favela Bairro, tem-se aqui a compreensão da importância da integração de áreas informais com o resto da cidade. Como resultado de uma história de luta e resistência, nossos movimentos de moradia organizados têm a expertise necessária para tornarem-se os protagonistas de seu desenvolvimento, componente faltante no modelo brasileiro atual. A experiência do Grupo Esperança de Jacarepaguá, realizada no âmbito do Minha Casa Minha Vida Entidades no Rio de Janeiro, é prova disso.

Isso significa romper, de uma vez por todas, com um paradigma que insiste na entrega de unidades habitacionais prontas e insustentáveis. Morar é um verbo (Turner, 1972). Para o pobre urbano, a moradia é ainda um longo processo incremental e pessoal de construção de comunidade.

O “problema” do processo de construção de moradias sustentáveis é que ele contraria poderosas empreiteiras que garantem contratos multimilionários enquanto generosamente patrocinam campanhas políticas. Além disso, “processos” não trazem o benefício político imediato que vem com a entrega de chaves a uma família pobre por uma autoridade em evento público.

No entanto, a crença de que a informalidade pode ser substituída por uma moradia formal entregue pronta pelo Estado é inatingível, cara e ineficiente. É um “enxugamento de gelo” com consequências nefastas para essas famílias e para a cidade como um todo. Morar é um processo que ocorre na cidade e que precisa ser protagonizado pelo morador para ser sustentável.

Mariana Dias Simpson

Mariana Dias Simpson é pesquisadora do Ibase

Ilustração: Mariana Dias Simpson

1              Para a execução das obras, por exemplo, as comunidades organizadas podem optar por realizar mutirões, capacitar e contratar moradores (remunerados), contratar empreiteiras e/ou contratar o trabalho da “Rede de Pedreiros Comunitários”, formada por grande grupo de profissionais oriundos de diversas comunidades e que já passaram pelo programa.

2    A proposta do Baan Mankong se espalhou por vários países da Ásia e, por meio da ONG Coalizão Asiática para Ação Comunitária (Acca), já foram ou estão sendo feitos projetos em 215 cidades de dezenove países, sendo 146 habitacionais de grande porte (beneficiando diretamente mais de 10 mil famílias) e 2.139 de pequeno porte. Foram criados também 136 fundos de desenvolvimento urbano, e 11.339 grupos de poupança estão organizados com mais de 400 mil usuários ativos. A ação, inicialmente independente, está fomentando políticas públicas em diversos países e estimulou a criação de instituições do formato do Codi no Camboja, Nepal e Mongólia.

3    Dados coletados pela autora durante visita de campo em maio de 2011.

4    Mais explicitamente que no Rio, assentamentos informais são considerados invasões ilegais e sujeitos à remoção em Bangcoc. Como um órgão governamental que trabalha com fundos públicos, o Codi não pode interferir nem urbanizar comunidades localizadas em terras sob disputa. Em Bangcoc, embora uma parte da terra ocupada por favelas pertença a proprietários privados, assentamentos informais geralmente ocupam terras pertencentes a outros setores do governo ou à família real, que é filantrópica e tem status de semideus. Como no Rio de Janeiro, cerca de 20% dos 8 milhões de habitantes de Bangcoc vivem em assentamentos informais. Programa do governo tailandês lançado em 2003 é exemplo do que pode ocorrer quando o Estado passa a atuar como facilitador, em vez de provedor de habitação subsidiada, permitindo que moradores de favelas definam e apliquem suas próprias soluções

Referências bibliográficas

BOONYABANCHA, S. “Scaling up slums and squatters settlements upgrading in Thailand” [Regularização de favelas e assentamentos precários avançam na Tailândia]. Environment and Urbanisation, v.17, n.1, abr. 2005, p.21-46.

______. “The Baan Mankong programme”, apresentação para estudantes do DPU/Universidade de Londres no Instituto de Desenvolvimento de Organizações Comunitárias. Bangcoc, Tailândia, 10 maio 2011 (mimeo).

BURRA, S. “A journey towards citizenship: The Byculla Area Resource Centre” [Uma viagem para a cidadania: o centro de recursos da área de Byculla], Mumbai, 2000. Disponível em: .

CODI (Community Organizations Development Institute). “Baan Mankong Collective Housing”, 2011a. Disponível em: .

______. “Live updates”, 2011b. Disponível em: .

KITTI, P. “Housing Finance in Thailand” [Financiamento habitacional na Tailândia], apresentação para estudantes do DPU/Universidade de Londres no Instituto de Desenvolvimento de Organizações Comunitárias. Bangcoc, Tailândia, 11 maio 2011 (mimeo).

MARCUSE, P. “Why conventional self-help projects won’t work” [Por que projetos de autoajuda convencionais não vão funcionar]. In: MATHEY, K. (Ed.). Beyond Self-Help Housing [Além da habitação de autoajuda], Londres, Mansell, 1992.

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. “Estatuto das Cidades”, 2001. Disponível em: .

TURNER, J. F. C. Building Community: a Third World Case Book [Comunidade construtora: um livro de caso do Terceiro Mundo]. Bertha Turner, Building Community Books, Londres, 1988.

TURNER, J.; FICHTER, R. (Eds.). Freedom to Build: Dweller Control of the Housing Process[Liberdade para construir: controle popular sobre o processo habitacional]. Nova York, The Macmillan Company, 1972.

UN-HABITAT. “Community development fund in Thailand: a tool for poverty reduction and affordable housing” [Fundo de desenvolvimento comunitário na Tailândia: uma ferramenta para redução da pobreza e aquisição de moradia]. In: The Human Settlements Financing Tools and Best Practices Series[As melhores práticas e as ferramentas financeiras de assentamentos humanos]. Nairóbi, United Nations Human Settlements Programme, 2009.

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